【绥化市】《土地利用总体规划》(2006~2020年)

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第一章  总则

第一节  规划编制的目的、依据和任务

为了深入贯彻科学发展观,严格落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,保障绥化市经济快速、可持续发展,依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策,在《黑龙江省土地利用总体规划(2006~2020年)》的指导下,结合绥化市实际,编制《绥化市土地利用总体规划(2006~2020年)》(以下简称《规划》)。
《规划》紧紧围绕绥化市国民经济和社会发展规划确定的目标及任务,以新时期国家制定的土地管理方针、政策为导向,科学合理的确定规划期间全市土地利用的目标、任务,为促进全市经济快速可持续发展提供良好的土地环境和土地利用条件。
《规划》依据国土整治和资源环境保护规划等相关规划、计划的筹划安排、土地供给能力及各项建设对土地的需求,由绥化市人民政府组织编制,用于指导全市规划期内的各项土地利用活动。

第二节  规划的范围与期限

《规划》的范围包括绥化市行政辖区全部土地,具体包括:海伦市、肇东市、安达市、庆安县、绥棱县、望奎县、青冈县、明水县、兰西县、北林区以及境内的农垦及森工系统用地。规划区域土地总面积349.64万公顷。
《规划》以2005年为规划基期年,规划期为2006~2020年,近期目标年为2010年,远期目标年为2020年。

第三节  规划的法律效力

《规划》作为绥化市规划期内土地利用的法定依据, 由黑龙江省人民政府审查并批准实施,一经批准即具有法律效力,必须严格执行。《规划》的修改、调整及修编须经黑龙江省人民政府审查批准;未经批准,使用土地的单位和个人必须按照《规划》确定的各项土地用途使用土地。
《规划》确定的各项用地指标纳入绥化市国民经济和社会发展规划,必须严格执行;同时作为审批各项建设用地和制定各类用地计划的依据,对不符合本规划和未取得年度用地计划的用地项目,原则上不予批准用地。
本规划适用于绥化市行政辖区内的全部土地。凡在绥化市行政辖区内进行的土地开发、利用、整治、保护活动和各项用地安排,必须服从本规划。使用土地的单位和个人,必须严格遵循本规划确定的土地用途和管制规则,在遵守国家有关土地资源管理法律、法规和政策的前提下,合法合理使用土地。全市各市(县、区)县级土地利用总体规划和各类土地利用专项规划的编制与修订,必须以《规划》为依据,服从《规划》确定的各项用地安排。绥化市行政辖区范围内的城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与《规划》相衔接,建设用地规模与布局要符合《规划》确定的城市和村庄、集镇建设用地安排;其他各行业和部门的用地规划在用地规模和布局上也必须服从《规划》安排。
《规划》由规划文本、规划说明、规划图件和专题研究四部分组成,规划文本和规划图件具有同等法律效力。

第二章  规划背景

绥化市位于黑龙江省中部,地处松嫩平原东部,地理位置为东经124°50′—128°30′,北纬45°31′—48°05′。绥化市东与伊春市交界,南与哈尔滨市接壤,西与大庆市相连,北与齐齐哈尔市、黑河市毗邻。规划期内以将绥化市建设成为国家商品粮重要生产基地和黑龙江省中部重要区域中心城市为目标,坚持走农业现代化、新型工业化道路,发挥资源、产业和区位优势,重点培育壮大以食品工业为主导,以医药、化工、麻纺、机械工业为支柱的产业链条,建设特色鲜明的产业园区;把握契机加快市域内交通、水利、电业、环保等基础设施建设;提升工业增加值和工业占地区生产总值比重,加速工业化、城镇化进展,优化城乡用地结构和布局,引领全市经济社会快速发展。

第一节  土地利用情况

一、土地利用状况
2005年绥化市土地总面积349.64万公顷,占全省土地总面积的7.72%。各类土地面积如下:
——农用地面积296.33万公顷,占土地总面积的84.75%。农用地包括耕地、园地、林地、牧草地和其它农用地,其中耕地面积为172.50万公顷,占土地总面积49.33%;园地面积为0.62万公顷,占0.18%;林地面积72.67万公顷,占20.78%;牧草地面积38.85万公顷,占11.11%;其它农用地面积为11.68万公顷,占3.34%。
其中市属农用地252.82万公顷,耕地167.79万公顷;园地0.60万公顷;林地34.89万公顷;牧草地38.17万公顷;其他农用地11.35万公顷。
——建设用地面积19.21万公顷,占土地总面积的5.49%。建设用地包括城乡建设用地、交通运输用地、水利设施用地和其他建设用地。
城乡建设用地15.20万公顷,其中城市用地0.69万公顷,占土地总面积的0.20%,建制镇用地1.01万公顷,占土地面积的0.29%,农村居民点12.75万公顷,占3.65%,独立工矿用地0.75万公顷,占0.21%;交通运输用地1.02万公顷,占0.29%;水利设施用地2.97万公顷,占0.85%。其他建设用地0.024万公顷。
市属建设用地18.64万公顷,其中城市用地0.69万公顷;建制镇1.00万公顷;农村居民点用地12.44万公顷;独立工矿用地0.72万公顷;交通运输0.93万公顷;水利设施用地2.84万公顷;其他建设用地0.02万公顷。
——其他土地面积34.10万公顷,占土地总面积的9.76%。全市自然保留地28.48万公顷,占土地面积的8.15%,水域5.62万公顷,占1.61%。
市属其他土地26.53万公顷,其中自然保留地21.33万公顷;水域用地5.19万公顷。

二、土地利用特点
1.耕地比重大,土地自然肥力较高,是全省粮食主产区
全市耕地面积占土地总面积的49.33%,位于全省主要黑土带区域,土壤类型以黑土为主,耕地中黑土、黑钙土、草甸土等优质土壤比重占70%以上,黑土层较厚,土质肥沃,有机质含量3%以上,地势平坦,适合农作物生长,农田基础设施相对较为完善,单产水平较高,是全省粮食主产区和高产区。
2.农用地分布比较集中,便于实行规模经营
农用地呈集中分布,有利于土地资源的充分开发利用。耕地主要分布在中部,土地利用条件均衡一致,地块集中连片,适于开展机械化作业和实现规模化经营;林地集中分布在东北部,与小兴安岭林系相邻,林木种类较丰富,动植物群系丰裕,区域生态环境优良;牧草地主要分布在西南部,是松嫩平原优质草场之一,牧草适口性好,营养丰富,畜牧业产品出产率和品质等级高,该区域是全省的主要牧业生产基地。
3.后备土地资源分布集中,土地开发整理潜力较大
全市后备土地资源主要分布在庆安、绥棱、海伦三个市县,占全市自然保留地总面积的67.0%,并且这三个市县的后备土地资源也呈相对集中分布,周边均为高产农田,交通联系便利,水利设施配套,开发利用条件比较优越,通过土地开发整理可增加有效耕地数量较多、质量较高。

三、土地利用存在的主要问题
1.建设用地需求量大,人地矛盾日益加剧
随着城镇化、工业化进程加快,城镇人口增多,各类建设用地剧增,加上实施交通、水利、能源、环保等基础设施建设用地需求加大,占用大量耕地,造成人地矛盾日益加剧。
2.森林覆盖率较低,空间分布不均衡
经过林业和农业部门的多年努力,全市林地覆被率有所提高,但仍是全省缺林少树的地市之一,全市森林覆被率20.78%,低于全省平均水平。林地空间分布极不均衡,绥棱、海伦、庆安东部地区森林覆被率为52%,西部森林覆被率相对较低,个别县市不足6%,不利于区域生态环境系统的保护和建设。
3.水土流失较为严重,生态安全不容忽视
全市水土流失面积107.1万公顷,占全市土地总面积30.63%,其中:水蚀面积73.6万公顷,风蚀面积33.5万公顷,主要分布在东部和北部地区,由于水土流失,造成耕地耕作层土壤变薄,地力逐年减退,抵御自然灾害能力减弱,加重旱、涝和盐碱等自然灾害对农业生产的影响,危及区域生态安全。
4.草原退化,碱化严重,生产能力明显降低
由于超载放牧,排水不畅和毁草开荒等原因,造成市域内草原面积大量减少,草场土壤大面积盐碱化和退化,草原载畜能力不断下降,制约畜牧业规模扩大和产业链延伸,影响畜牧业发展。全市草原碱化和退化面积持续扩大,目前草原碱化退化面积已达37.6万公顷,占全市草原地面积的64.7%,产草量大幅下滑。
5.城镇和农村居民点土地利用粗放,集约利用程度亟待提高
全市城镇和农村居民点用地格局较为松散,人均建设用地面积偏大,集约利用水平不高,用地结构和布局不够合理,低效、粗放利用土地现象比较普遍。根据绥化市“四查清、四对照”调查结果,全市存量建设用地中低效面积822.2公顷,其中可调整利用面积453.2公顷。城镇和农村居民点建设应充分挖掘现有存量土地潜力,强化土地的节约集约利用,严格控制城镇和农村居民点用地总体规模,引导新增城镇建设用地尽可能利用非耕地,调整用地结构,优化用地布局,提高城镇内部建设用地的土地利用率和土地产出率。

第二节  上轮规划实施评价

上轮规划自批准实施以来,在保证全市经济社会快速增长、严格保护耕地、合理安排建设用地、促进节约集约用地、改善土地生态环境等方面均发挥了重要作用。在规划实施过程中注重妥善处理保障发展与保护资源之间的关系,有力推动了全市社会经济的全面、协调和可持续发展。

一、主要用地指标完成情况
——耕地保有量和基本农田保护。绥化市2005年耕地面积为172.50万公顷,比1996年耕地面积174.28万公顷减少1.78万公顷,较规划确定的2010年耕地保有量目标173.43万公顷减少0.93万公顷。截至2005年全市划入基本农田保护区的基本农田面积148.53万公顷,基本农田保护率为86.1%,略高于规划确定的基本农田保护面积。
——新增建设用地及占用耕地情况。绥化市1997~2005年新增建设用地面积3909.8公顷,其中城乡建设用地1600.5公顷,占新增加设用地40.9%;交通、水利用地1985.9公顷,占50.8%;其他建设用地323.4公顷,占8.3%。在新增建设用地中,各项建设共占用耕地2199.1公顷,占新增建设用地的56.2%。
——中心城区建设情况。规划安排绥化市中心城区2010年中心城区规模达到30平方公里,截至2005年中心城区规模为20.01平方公里,未超出上轮规划确定的用地规模。
——生态退耕及灾毁耕地。截至2005年全市生态退耕及灾毁共减少耕地14610公顷耕地,其中生态退耕12710公顷,灾毁减少1900公顷,占规划安排生态退耕及灾毁耕地指标的87.6%。
——土地开发整理补充耕地。全市规划期内土地开发整理新增耕地45000公顷,1997年~2005年全市耕地增加7100公顷,占规划安排土地开发整理补充耕地指标的15.76%。补充耕地减少的主要原因是为改善土地生态环境,省政府做出禁止大面积开荒的决定,土地开发新增耕地大量减少。

二、规划实施主要成效
绥化市土地利用总体规划自1999年省政府批准实施以来,注重发挥规划的“龙头”作用,加强了土地利用宏观调控管理,强化土地用途管制,合理安排各业用地,正确处理建设用地和农用地之间的关系,注重切实保护耕地和改善土地生态环境,发挥规划在全市经济社会发展中的重要作用,逐步转变土地利用方式,提高了土地资源的节约集约利用水平,取得了明显的经济、社会和生态效益,为推动当地国民经济和社会发展提供了良好的用地保障。
——应用土地资产运营理念,新增建设用地经济效益明显。主要体现在在合理安排建设用地上,特别是在城市和工矿用地方面,1997~2005年全市新增城市和工矿建设用地25.32平方公里,增加土地收益101.28亿元,若再累加其它新增建设用地收益,则新增建设用地所取得的经济效益更加可观。
——通过土地整理,增加农民收入,有利于维护和谐社会的稳定局面。全市在规划实施过程中,共计安排土地整理项目20个,通过土地开发整理增加有效耕地面积,增加了农民收入,吸纳了一部分农村剩余劳动力,对维护农村社会安定团结,稳定农业生产大好局面起到了积极作用。
——注重生态功能用地保护,强化土地综合治理,提高土地利用生态效益。依据规划将全市已有湿地、林地全部列入禁止开垦区,认真落实相关保护措施,有力改善和保护土地生态环境。注重实施土地利用综合效益,实行田、水、路、林综合治理,有计划的加大水土流失和“三化”草场治理力度,提高了农用地质量,改善了农业生产条件和生态环境。

第三节  土地利用面临的形势

党的十六大以来,国家相继提出建设小康社会、振兴东北老工业基地、建设社会主义新农村、统筹城乡发展等一系列重大战略举措,十七大明确提出要将全面建设小康社会作为我国今后五年内的主要奋斗目标,省委、省政府立足我省发展实际确立了建设“八大经济区和十大重点工程”与进一步实施生态省建设的可持续发展战略。绥化市委、市政府紧紧围绕贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的战略决策,以促进全市经济快速发展,加快现代化农业建设,促进中心城区发展,推动市域经济结构调整重组,振兴老工业基地,做好生态市建设为新时期全市国民经济和社会发展建设的阶段性战略目标,基于辖区内土地资源禀赋条件及开发利用状况,在机遇和挑战并存的现实情况下,全市土地利用将面临更新、更高的迫切要求。

一、土地利用面临的机遇
为了贯彻落实国家和省的相关战略部署,夯实经济建设基础,切实做好全市经济社会可持续发展体系构建,谋求市域经济在新时期、新形势下实现跨越式的发展壮大,绥化市提出了建设“两城四地”,实现“两个翻番”的战略规划总体目标,全市的经济社会发展迎来了一个全面提速的最佳战略机遇期,土地利用也相应获得了较为成熟的调整优化时机。
——把握国家实施振兴老工业基地重大战略有利契机,培植新兴产业,合理配置土地资源,调整优化产业结构及布局。以将绥化市建设成为黑龙江省中部重要区域中心城市为目标,坚持走现代化农业和新型工业化道路,发挥资源、产业和区位优势,重点培育壮大以食品工业为主导,以医药、化工、麻纺、机械工业为支柱的产业链条,建设特色鲜明的产业园区;把握契机加快市域内国、省干线公路、农村公路、重要水利设施、工业用输变电设施和“三供两治”等基础设施建设;提升工业增加值和工业占地区生产总值比重,加速工业化进展,优化工业用地结构和布局,引领全市经济社会快速发展进步。
——依托省深入落实《哈大齐工业走廊建设区规划》政策优势,融入区域经济建设板块,转变土地利用方式,扩大对外开放程度。激活地缘区位因素,显化我省打造哈大齐工业走廊产业集聚区和招商引资平台对绥化市经济社会发展的辐射带动效应,重点发展优势产业、龙头企业和高新科技项目,广泛开展招商引资活动,积极承接哈尔滨、大庆等地区辐射和转移的工业企业,融入哈大齐工业走廊经济板块,把绥化建设成为哈尔滨都市经济圈副中心城市和滨北最大的商贸物流集散基地,扩大对外开放,提高经济外向度,转变土地利用方式,提高土地利用效率和建设用地经济效益,为市域经济社会建设注入活力,加强经济抗冲击能力。
——抓住省推进松嫩平原和三江平原农业综合开发试验区建设大好时机,发展现代农业,强化土地综合整治,加快千亿斤粮食产能建设。发挥绥化市长期作为粮食主产区所形成的农业产业规模、种植技术和自然资源优势,充分利用国家和省的优惠政策扶持和专项资金注入,加大农业资金、技术和人力物力投放,全方位、多层次强化土地整治,增加有效耕地面积,提高耕地质量,完善和加强农田水利基础设施建设,同时结合种植结构调整和农业科技创新,实现粮食作物大幅增产;通过重点推进农业生产机械化、农田水利化、农业标准化、经营规模化、农业产业化、农业生产服务社会化,进一步巩固提高粮食综合生产能力,抓住时机将绥化市辟建为优质农牧良种繁育生产推广基地,全面推进落实省委、省政府提出的千亿斤粮食产能建设,实现全市粮食生产能力再上一个新台阶。
——围绕省实施《高新科技产业集中开发区规划》重要举措,打造特色产业基地,构建集约高产土地利用模式,延伸农副产品精深加工产业链。利用绥化市丰富的农业资源,依据建设农副产品精深加工高新科技产业基地的相关要求,做大做强粮食作物和畜牧产品精深加工企业。通过与科研单位合作和吸引人才加强自主研发能力等途径,推动传统加工企业向高新技术研发及应用领域转型,调整企业用地结构,加大单位面积投资强度,引导企业集中布局形成产业集聚效应,增强农副产品市场竞争力,实现农副产品加工业的增值创收。凭借优越的发展政策环境,将绥化市建设成为全国闻名的优质安全农副产品生产加工基地。
——借助贯彻落实省加快“十大工程”建设步伐战略部署,加强基础建设,提高城乡土地利用节约集约水平,营造良好的经济、社会和生态环境。结合农村土地整治示范项目建设,强化农村居民点用地整理复垦,引导农村土地集约节约利用,推进布局零散、规模偏小的自然屯撤并进程,进一步改善农村生产生活条件。落实生态环境建设保护工程,以建设生态市为目标,协调土地利用和生态建设,全面实施以“三北”防护林、治理水土流失和“三化”草地为主的生态环境整治,增加生态用地比重,实现生态系统良性循环,建设资源节约型和环境友好型社会。通过实施创建“三优”文明城市工程,改善城镇面貌,优化城乡土地利用结构和布局,推进重点小城镇发展建设工程,确定重点发展宋站、昌五、四站、任民、升平、等30个基础条件好、发展潜力大、区位优势明显的区域性中心小城镇,引导各类乡镇企业向小城镇集聚,进一步改善基础设施条件,提升小城镇载体功能。

二、土地利用面临的挑战
人口、资源、环境问题是当今经济社会发展面临的核心问题,协调三者之间的相互关系也成为本次规划确定土地资源结构调整、布局优化和转变土地利用方式方案的根本任务。随着全市城镇化、工业化进程加快,人地矛盾、各业用地之间矛盾、资源利用方式与资源形势间的矛盾更加突出,科学合理的解决这些矛盾成为本次规划面临的主要挑战。
——耕地后备耕地资源不足,耕地保护形势不容乐观。随着全市人口的持续增加和人民群众生活水平的逐步提高,促使粮食需求日益加大,粮食生产要求从耕地数量和质量两个方面予以保障;城镇化、工业化进程加快,需要占用部分耕地,加之实施生态退耕,导致耕地数量不断下降,耕地后备资源逐年减少,开发利用难度越来越大,补充耕地愈发困难。受生态环境建设和保护因素的限制,难以通过大规模开发宜农后备土地资源的途径补充耕地,耕地供需矛盾将更加突出。
——经济社会快速发展,建设用地需求旺盛,土地供需矛盾调和难度加大。根据统计数据,到2020年全市地区生产总值达到1100亿元,年均增长11.0%,人均地区生产总值达到2560美元,年均增长10.4%,城镇化水平达到46.0%。本轮规划期内在发展机遇的刺激带动作用下,全市经济社会建设将迎来新一轮提速,城镇化的迅速推进和经济的快速发展,必将导致城镇建设用地及基础设施用地需求不断攀升,建设用地需求压力进一步增加,各业用地之间的矛盾日趋加大。
——生态功能仍显脆弱,环境问题不容小觑,生态环境保护和建设任务更加繁重。全市农业用地长期重用轻养,耕地土壤出现不同程度的沙化、盐碱化,一些区域农田基础设施建设不配套,水土流失逐渐加重,部分农户过量施用农药、化肥,造成水土污染。工业“三废”排放污染和城乡生活垃圾污染亦呈上升扩大趋势,对区域生态环境的影响破坏较大。同时对生态环境保护和建设的忽视,造成生态环境保护能力建设远远落后于开发建设强度,生态平衡难以维持,区域生态环境自主调节功能差,良性循环不畅,抵御自然灾害能力降低,环境质量仍呈脆弱态势。
——土地产出能力不高,低效利用土地现象较多,必须加快土地利用方式转变。绥化市由于受自然资源禀赋、区域功能定位和经济发展状况局限,土地利用集约程度较低,土地资源浪费现象比较严重,尤其是一些地区城乡建设用地低效、粗放利用较为普遍。节约集约用地是本次规划工作的重点,必须提高土地节约集约利用水平,更新土地利用观念、转变土地利用方式,提升土地产出能力。
本次规划在面临机遇和挑战这一矛盾体的综合考验面前,只有加强土地利用宏观调控,严格土地管理,统筹区域土地利用,优化城乡一体化协调发展,合理安排各项用地,才能实现真正意义上的土地资源优化配置和土地利用方式转变,发挥土地资源的最大效用,进而保障全市社会经济健康、持续、协调和快速发展。

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第三章  土地利用战略与目标

第一节  土地利用战略

为实现绥化市国民经济和社会发展“十一五”总体规划中提出的国民经济和社会发展的战略目标,落实省委、省政府提出的建设“八大经济区”和“十大工程”的工作部署,针对当地土地资源利用特点和存在的问题,以科学发展观为指引,遵循建设资源节约型和生态友好型和谐社会要求。确定全市本轮规划期内的土地利用战略为:以建设松嫩平原农业综合开发实验区和富市强县、推进城乡一体化为土地利用总体目标,围绕严格保护耕地和基本农田这一核心,稳固粮食主产区的农业生产主导地位,推进土地综合整治,加快千亿斤粮食产能建设;将厉行节约集约用地作为重点,调整优化土地用地结构与布局,为市域经济结构调整提供宏观调控依据;把保护和改善生态环境设为前置条件,重点治理草原“三化”、水土流失等生态脆弱区,加强生态环境建设,实现土地资源的可持续利用;落实各项土地管理政策制度,转变土地利用方式,更新土地利用理念,提高高新技术产业用地比重;协调区域发展,兼顾绥化市中心城区和重点中、小城镇,以及中心村发展建设用地需求;正确处理保障发展和保护资源之间的关系,形成城乡协调发展的新格局、区域全面进步的新局面,为促进全市经济社会健康、快速、可持续发展提供土地资源保障和土地管理服务。

第二节  土地利用目标   

根据规划期内绥化市社会经济发展的要求和土地利用战略,在协调资源环境容量、土地供给能力和保持土地资源可持续利用的基础上,科学合理的确定规划期内土地利用总体目标为:至2020年全市耕地保有量保持在172.25万公顷,其中基本农田保护面积保持在148.57万公顷,保护率为86.1%;建设用地总规模控制在20.56万公顷以内,规划期内新增建设用地1.52万公顷。

一、保持全市耕地总量动态平衡,提高耕地质量,加大基本农田保护力度
全市2005年耕地总面积为172.50万公顷,2020年耕地总量保持在172.25万公顷,耕地净减少0.25万公顷。规划期间耕地减少控制在0.87万公顷以内,其中非农业建设占用0.62万公顷,农业内部结构调整占用0.25万公顷,通过土地整理复垦补充耕地0.62万公顷。全市规划期内基本农田保护面积保持在148.57万公顷,保护率为86.1%,依据农用地分等定级成果进行基本农田调整,调出质量低的耕地,调入质量高的耕地,提高基本农田平均质量等级。规划期间加大土地资源综合整治力度,补充耕地数量,提高耕地质量,通过土地整理复垦补充耕地0.62万公顷,实现非农业建设占用耕地的占补平衡。

二、严格控制建设用地规模,合理安排新增建设用地,提高土地集约节约用地水平
全市2005年建设用地总规模19.21万公顷,到2020年建设用地总规模控制在20.56万公顷以内,规划期内净增建设用地1.35万公顷,其中新增城乡工矿建设用地0.88万公顷,新增交通水利及其他建设用地0.47万公顷。在严格控制建设用地增量的同时,注重现有建设用地内部挖潜,盘活闲置土地,强化调整利用低效土地,提高土地利用效率,加大单位面积建设用地投入,提高土地集约利用水平。合理压缩新增建设项目用地规模,提高建设用地容积率和建筑系数,达到节约用地的目的,2020年人均城镇建设用地控制在118.5平方米以内。

三、统筹区域土地利用,协调城乡建设,优化土地利用结构及布局
进一步优化全市土地利用结构和布局,使土地资源利用与区域环境容量、社会经济发展状况相适应。稳步增加农用地面积,控制建设用地规模,划定基本农田集中区、一般农业发展区、林业发展区、牧业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区和自然与文化遗产保护区等,明确各区域土地资源利用方向和管制要求。

四、加强土地整治,增加生态功能用地比重,保护和改善生态环境
为了有效改善市域生态环境,推进生态环境保护和建设,在规划期内必须全面加强土地整治,积极开展水土流失及“三化”草地治理,推进“三北”农田防护林建设,保护和增加生态功能用地,至2020年水土流失治理率达到85%;草原“三沙”治理率达到70.0%;加强自然保护区建设,保持生物多样性,落实自然保护区界线,制定相应管制规则,严格管控区内土地开发利用,对一些森林、草原、湿地等重要生态资源用地进行有效保护,改善区域生态环境,发挥生态功能区的生态调节功能。

第三节  采取的基本策略

为了贯彻落实规划期内绥化市土地利用战略,实现既定土地利用目标,切实做到严格保护耕地,节约集约用地,优化城乡用地结构,统筹区域土地利用协调发展,根据国家有关法律法规和方针政策,结合绥化市实际情况,采取以下基本策略:

一、坚持最严格的耕地保护制度,确保耕地面积稳定、质量提高
全市耕地集中连片,土质肥沃,是国家重要的商品粮生产基地和全省粮食主产区,为保障农业生产可持续发展,必须认真落实土地基本国策,全面加强耕地保护和基本农田建设。一是坚持最严格的耕地保护制度,确保耕地面积稳定,各部门、各行业要把落实保护耕地的基本国策做为发展的基本定位,制定相关用地规划、计划必须突出耕地保护,从源头上减少非农业建设对耕地的占用;二是做好建设用地项目预审阶段的选址、选线审查,尽量压缩各项非农业建设用地占用耕地规模;三是加强对农用地结构调整占用耕地的引导和管理,规划期内除依据国家退耕还林政策按排的退耕外,不再安排生态退耕工程,严格禁止利用基本农田营造经济林、薪炭林和挖塘养鱼;四是严格执行耕地占补平衡制度,确保补充耕地数量不减少、质量不降低,保持耕地面积稳定;五是积极推进实施土地整理复垦工程,大力开展基本农田建设,实行田、水、路、林综合治理,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。

二、节约集约利用建设用地,提高建设用地利用效率
充分利用现有建设用地,从严控制新增建设用地规模,健全建设用地节约集约利用长效机制,缓解新增建设用地和耕地保护矛盾。一是转变土地利用方式,创新集约型用地模式,建立节约集约用地调控体系;二是严格用地标准,强化建设用地审批,严格执行相关用地定额标准,加强建设项目选址管理;三是严格控制建设用地时序,加强新增建设用地管理,杜绝早征晚用、多征少用和重复建设现象;四是充分利用存量建设用地,积极盘活存量土地,采用置换、调整和增减挂钩等措施,促进空闲、低效土地的充分利用;五是强化和规范农村集体建设用地节约集约利用,做好农村居民点用地整理和村屯合并。

三、统筹区域协调发展,优化城乡用地结构和布局
按照统筹区域和城乡协调发展要求,做到以工促农,以城带乡,形成城乡发展一体化的新格局。一是进一步优化城市用地布局,重点做好中心城区用地安排,增强城市用地功能,发挥城市对周边县(市)和农村的辐射带动作用;二是整合规范农村居民点用地,根据《黑龙江省社会主义新农村建设规划》,逐渐拆除规模小、分布零散、居住条件差的自然村屯,建立社区和中心村,改善农村居住条件;三是参照城市规划和村镇规划,合理安排新增城镇用地,形成科学合理的布局,促进县域经济发展;四是做好城乡建设用地增建挂钩试点,按照先拆后建的原则,探索落实缩减农村居民点用地和增加城市用地挂钩政策,缓解新增城市建设用地需求压力。

四、采取切实可行的措施,协调土地利用与生态建设
依据绥化市生态市建设规划,加快生态建设进展,切实保护和改善区域生态环境。一是因地制宜建立不同的土地利用模式,按照建设生态友好型社会要求,做到土地利用与改善生态环境相协调;二是大力推进生态功能区建设,重点抓好生态防护林建设,提高森林覆盖率,全面改善生态环境;三是划定自然保护区,做好天然林地和湿地保护,把具有重要生态功能的区域保护起来,并针对重点保护区建立严格的保护制度,防止人为因素干扰和破坏;四是严格控制工业“三废”的排放标准,防止工业 “三废”对土壤、水体和大气产生的污染;五是加大环境保护力度,搞好规划实施环境影响评价,增强监督、执法力度,及时查处破坏和污染土地资源的案件。

五、强化规划管理,保障规划顺利实施
加强土地用途管制制度,突出规划的宏观调控作用,发挥土地利用规划、用地计划在用地布局、结构和时序上的引导、管控作用。一是提出保障规划实施的对策措施,实现与现行法律法规的配套衔接,建立较为完善的规划实施监督机制和考核体系;二是建立和完善规划许可证制度,建设用地预审制度,从源头上把好用地审批关;三是加强规划信息建设,建立规划实施动态监测体系,及时发现问题,妥善解决问题;四是提高规划实施管理水平,通过科学合理的编制规划和实施管理,切实解决土地利用中的重大问题,充分发挥规划的宏观调控作用。

第四章  土地利用结构调整
按照绥化市委、市政府要求,重点保障哈大齐工业走廊、松嫩平原农业综合开发实验区,以及交通水利等基础设施工程建设,以严格保护耕地,从严控制建设用地,促进节约集约用地和改善生态环境为重点,做好规划期内土地利用结构调整和布局优化,为全市经济社会可持续发展提供用地保障。根据绥化市国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护规划、土地供给能力和各项建设用地需求,按照省级规划下达的主要用地控制指标,结合各部门用地需求预测,经综合平衡后,确定绥化市规划期内土地利用结构调整方案。

第一节  农用地结构调整

绥化市农用地面积大,耕地、林地分布相对集中,农用地结构调整,要在保持耕地和基本农田稳定的基础上,适当增加园地、林地面积,保持优质草地稳定,以此实现保障全市农业协调、可持续发展的农用地结构调整目标。
——稳定增加农用地面积。2005年全市农用地面积296.33万公顷,到2010年调整为297.88万公顷,到2020年调整为298.50万公顷,规划期内全市农用地面积增加2.17万公顷。
——严格保护耕地和基本农田。严格控制非农业建设占用耕地,到2020年全市非农业建设占用耕地控制在0.62万公顷以内,到2020年通过土地整理复垦开发补充耕地0.62万公顷,做到非农业建设占用耕地占补平衡。全市2020年耕地保有量不低于172.25万公顷,考虑农业结构调整、灾毁等耕地减少因素,较2005年耕地面积净减少量控制在0.25万公顷以内。全市规划期内基本农田面积稳定在148.57万公顷以上,占2005年耕地面积的86.1%。
——适当增加园地面积。2005年全市园地面积 0.62万公顷,到2020年调整到0.89万公顷,规划期内增加园地0.27万公顷。园地增加主要是利用荒坡、废弃地集中发展园地,同时注重提高园地质量,提高单位面积产量,满足市场需求。
——稳步增加林地面积。2005年全市林地面积72.67万公顷,2020年调整到77.74万公顷,规划期内增加林地面积5.07万公顷,2020年全市森林覆盖率达到22.22%以上。规划期增加的林地以农田防护林、水土保持林、城市绿化林为主,充分利用荒地、荒坡及水面四周进行植树造林。
——保持优质草地面积基本稳定。2005年全市草地面积38.85万公顷,2020年调整为35.98万公顷,规划期内草地减少控制在2.87万公顷以内。加强对草地的保护,严格禁止滥垦草原和损坏草场行为,增加改良草场面积,提高草地质量。除严格控制各项建设占用草地外,也要注重控制其它原因导致的草地面积减少,保持优质草原面积稳定。
——合理安排其他农用地。2005年全市其他农用地面积11.68万公顷,规划期内保持现状规模,根据农业生产需要安排增加部分沟渠、农路等用地,减少部分主要为城镇建设发展占用。规划期间要注重合理安排畜、禽、水产等养殖用地,提高其他农用地综合效益。

第二节  建设用地结构调整

按照控制总量、限制增量、盘活存量的原则,合理安排各项新增建设用地,重点保障绥化市中心城区发展和重点建制镇建设,以及交通、水利等基础设施用地需求。2005年全市建设用地规模19.21万公顷,2020年调整到20.56万公顷,规划期内净增建设用地1.35万公顷。
——有序增加城镇工矿用地。依据全市经济发展总体要求和加快全市城镇化和工业化发展的需要,2020年全市城镇化水平达到46.0%,把绥化建设成为哈尔滨都市经济圈副中心城市和黑龙江省中部重要区域中心城市,全国闻名的优质安全农产品生产加工基地,优质农牧良种繁育生产推广基地,滨北最大的商贸物流集散基地。2005年全市城镇工矿用地2.45万公顷,2020年城镇工矿用地达到3.58万公顷,比2005年城镇工矿用地增加1.13万公顷。

    ——合理压缩农村居民点用地。2005年全市农村居民点用地12.75万公顷,随着城镇化水平加快,农村人口将逐年减少,规划期内结合社会主义新农村建设,逐步拆除布局分散的自然村屯,通过实施农村居民点土地整理、撤屯并村等措施, 2020年农村居民点用地规模控制在12.50万公顷以下,规划期内农村居民点用地净减少0.25万公顷,减少规模较大的肇东、安达、海伦、北林,占减少总量的54.4%,对减少的农村居民点用地实行整理复垦,按照城乡建设用地增减挂钩政策规定,用于弥补城镇新增用地规模的不足。在农村居民点总量不增加的前提下,对局部居民点用地紧张的,通过居民点内部调剂解决居民点用地。
——适当增加交通、水利等建设用地。2005年全市交通运输用地1.017万公顷,水利用地2.97万公顷,规划期间全市交通水利及其他建设用地共计增加0.47万公顷,2020年全市交通水利用地将达到4.48万公顷。规划期内增加交通运输用地主要用于优化市域交通网配置,保障国家和省重点建设的交通运输骨干线建设项目用地,重点保障绥北、绥伊、城际铁路、大广高速、绥安高速等建设项目用地需求;进一步完善和提高现有水力设施功能,主要安排阁山水库、尼尔基水库引水工程等水利设施项目用地。
——合理安排其它建设用地。其它建设用地是指城乡建设用地范围之外的风景名胜设施用地、特殊用地、盐田等建设用地。2005年全市其它建设用地0.02万公顷,规划期内增加及减少基本持平,其他建设用地维持现状。

第三节  其他土地结构调整

其他土地开发利用要以保护和改善生态环境为前提条件,严格禁止开垦湿地等生态脆弱区内的自然保留地,切实做到在保护中开发,在开发中保护。至2020年全市其他土面积调整为30.57万公顷,比2005年其他土地面积34.10万公顷减少3.53万公顷,减少的其他土地主要用于开发整理为耕地、林地、园地及建设用地占用。

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第五章  土地利用布局优化

第一节  生态用地布局

生态用地主要包括林地、草地、水面、湿地、城镇村庄中的绿地等具有环境调节、生态保育功能的非生产性用地,科学合理地确定生态用地对保护和改善区域土地生态环境,发挥生态功能具有十分重要的意义。

一、水土流失治理区
位于绥化市中部,小兴安岭西麓至松嫩地平原的过渡地带,包括海伦、绥棱、庆安西部地区和青冈、明水、兰西的东部地区,以及北林区、望奎部分地区。区域面积107.1万公顷。区域内地形起伏变化较大、丘陵漫岗较多,水土流失现象频繁发生。针对区域内水土流失相对较为严重的实际状况,本区域禁止超坡开垦耕地,主要采取生物、工程、耕作等措施治理水土流失。

二、“三化”草场治理区
位于绥化市西部松嫩低平原地区,包括兰西、青冈、明水的西部地区和肇东、安达的草原。草原“三化”面积37.6万公顷,草原 “三化” 严重,应严格执行松嫩平原禁牧和草畜平衡政策,禁止毁草开垦耕地,采取措施人工补播、种草、浅翻轮耙,种植星星草改碱等生物和工程措施进行草场质地改良,提高现有草原生产能力和区域生态功能。

三、“三北”防护林区
该区包括绥化市境内所有的“三北”防护林建设区域,主要包括农田防护林、草原防护林、公路绿化林和江河水库绿化林等防护林体系建设。区内禁止乱砍滥伐、毁林开荒等对防护林带的破坏行为,要有计划地完善防护林体系建设,适度增加防护林带面积,提高防护林带质量,加强防护林带功能,因地制宜、科学合理地布设防护林,发挥“三北”防护林的实际功效。

第二节  基本农田调整和布局

一、基本农田调整
按照面积不减少、质量有提高,布局总体稳定的原则,对全市基本农田进行适当调整。
——调入基本农田。全市规划期内划定基本农田面积148.57万公顷,比上一轮规划基本农田面积148.53万公顷增加0.04万公顷,规划期内将优质农田、土地整治后耕地等调入基本农田,面积为1.18万公顷,实现规划期内基本农田面积稳定增加。
——调出基本农田。规划期内做为新增建设用地范围内的耕地可不划为基本农田,在上一轮规划中已划为基本农田的耕地可调整为一般农田,将水土流失严重,耕地质量较差的基本农田调为一般农田,规划期内调出基本农田1.14万公顷,主要分布在北林、肇东、安达市。
——基本农田调整比例。规划期内基本农田调整面积比例为1.5%,低于国家规定的控制指标,维持了基本农田布局的总体稳定,调整后的基本农田面积占2005年耕地面积的86.1%。

二、基本农田布局
本次规划确定规划期内全市基本农田保护面积148.57万公顷,按照绥化市耕地的分布及耕地质量情况,确定全市基本农田布局,全市基本农田主要分布在市域内的北部、中部、南部及西部。从全市的行政区域看,基本农田主要分布在海伦、肇东、北林、兰西、青冈等市县及境内的农场。

第三节  建设用地布局

一、城镇工矿建设用地布局
规划确定2020年全市城镇工矿用地发展到3.58万公顷。由于经济发展水平及产业结构的差异,造成城镇工矿用地空间分布存在较大差异,全市城镇工矿用地主要集中在城镇化程度高,工业基础好的市县,从全市目前的状况及未来发展形势看,城镇工矿用地主要集中分布在在北林、肇东、安达、海伦等市(区),占全市城镇工矿用地的62.5%。
全市城镇工矿用地发展的重点是以中心城市发展空间为主,构筑以北林区为中心,以肇东、安达、海伦市为重要节点,以其它6县为骨干,以30个区域性中心小城镇为依托的发展格局,初步形成以区域中心城市快速崛起、地方中小城市配套跟进、若干特色小城镇协调发展为核心的城镇体系发展用地布局框架。

二、农村居民点用地布局
2005年末,绥化市农村居民点用地面积12.75万公顷,2020年农村点用地减少到12.50万公顷,规划期内减少农村居民点用地0.25万公顷。随着城镇化加快,农村人口呈下降趋势,规划期内原则上不安排新增农村居民点用地指标,局部增加农村居民点用地主要通过居民点整理进行解决。根据全市社会主义新农村建设规划,通过农村居民点用地内部平衡调剂的途径解决新增中心村建设用地需求。

三、交通水利等建设用地布局
——交通运输用地布局。规划期内修建绥北、绥伊、城际铁路、大广高速、绥安高速等交通运输设施项目,参照交通部门建设规划做好交通设施用地布局安排,在规划期内安排的交通干线两侧各100米范围内预留基本农田避让带,带内耕地不划为基本农田,但仍保留现有耕地用途。
——水利设施用地布局。为了进一步提高和完善现有水力设施功能体系,规划期内修建阁山水库、北部引嫩工程扩建、尼尔基水库引水工程等水利设施项目用地。参照水利部门建设规划做好用地布局安排,并通过调整基本农田布局,协调理顺与基本农田保护的关系,在规划期内安排的水利工程设施用地范围内的耕地不划入基本农田。
——其它建设用地布局。依据有关规定,军事、垃圾处理场、污水处理厂、殡葬等项目用地布局应远离市区及生活区,与市区及城镇用地安全距离应保持在5公里以上,并尽量选择荒草地、废弃地等非农业用地,避免占用耕地和优质草地,严格控制占用林地、湿地。

第六章  土地利用区域调控

依据绥化市土地资源条件,土地利用状况,经济社会发展要求和区域土地利用战略的差异,将全市划分不同的土地利用功能区。通过实施差别化的土地利用政策,加强对县(市)的土地利用调控,促进区域经济社会协调发展,统筹区域土地利用。

第一节  土地利用功能分区

为了合理利用土地、控制和引导土地利用的主体功能,根据绥化市土地资源的特点以及经济社会发展的不同空间区域定位,本次规划将全市土地划分为8个土地利用功能区。
——基本农田集中区。该区基本农田集中分布、耕地质量相对较高,是需要予以重点保护的区域。根据绥化市基本农田分布现状和调整情况,本次规划共划分5个基本农田集中区,分别为东部基本农田集中区、中部基本农田集中区、中西部基本农田集中区、西部基本农田集中区、西北部基本农田集中区。全市基本农田集中区面积为156.00万公顷。
本区的土地用途管制规则为:
——区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施;区内的一般耕地,应按照基本农田管制政策进行管护;
——区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当复垦或调整为基本农田,规划期间确实不能复垦或调整的,可保留现状用途,但不得扩大面积;
——严禁占用区内土地进行非农建设,禁止在基本农田上建房、建窑、建坟、挖沙、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动,禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼;
——一般农业发展区。将基本农田以外的一般农田、园地、其他农用地等划为一般农业发展区,该区域以发展农业为主,面积为50.77公顷。
本区的土地用途管制规则为:
——区内土地主要用作耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地;
——区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地、园地,规划期间确实不能整理、复垦或调整的,可保留现状用途,但不得扩大面积;
——不得破坏、污染和荒芜区内土地;
——严格控制占用区内土地进行一般性非农业建设(高压线塔基、地下管线以及符合法定单独选址条件的国家与省级基础设施建设项目除外)。
——林业发展区。该区包括市域内的成片用材林,主要保证全市的林业生产,同时也是重要的生态功能区,对保障区域内生态环境起着至关重要的作用。林业发展区面积为78.67万公顷,主要分布在东北部的海伦、庆安、绥棱等县(市)。
本区的土地用途管制规则为:
——区内土地主要用于林业生产,以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施:
——区内现有非农建设用地应当按其适宜性调整为林地或其他农用地,规划期间确实不能调整的,可保留现状用途,但不得扩大面积;
——区内零星耕地因生态建设和环境保护需要可转为林地;
——禁止占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动;
——未经批准,禁止占用区内土地进行非农业建设。
——牧业发展区。该区的设置是基于市域内规模较大的成片草地,区内土地的主体功能为发展畜牧业。牧业发展区面积38.85万公顷,主要分布于安达、肇东、明水、兰西等县(市)。
本区的土地用途管制规则为:
——区内土地主要用于牧业生产,以及直接为牧业生产和生态建设服务的牧业设施;
——区内现有非农业建设用地应按其适宜性调整为牧草地或其他类型的牧业设施用地,规划期间确实不能调整的,可保留现状用途,但不得扩大面积;
——未经批准,严禁占用区内土地进行非农业建设,严禁占用区内土地进行开垦、采矿、挖沙、取土等破坏草原植被的活动。
——城镇村发展区。该区是人口和二、三产业集聚,经济基础雄厚、经济活动活跃,在土地利用上以城镇村建设用地为主的区域。在全市各县(市)区均有分布,面积为15.21万公顷。
本区的土地用途管制规则为:
——区内土地主要用于城市、建制镇、村建设;
——区内土地使用应符合经批准的城市、建制镇和村镇建设规划;
——区内建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地;
——区内农用地在批准改变用途前,应当按原用途使用,不得荒芜。
——独立工矿区。该区为独立于城镇村之外的以能源重化工基地、大中型矿山等工矿产业发展为主的区域,全市独立工矿区面积0.88万公顷,主要分布于北林、肇东、安达、海伦等地。
本区的土地用途管制规则为:
——区内土地主要用于采矿业以及不宜在居民点内配置的其他工业用地;
——区内土地使用应符合经批准的工矿建设规划;
——区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦;
——区内建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地;
——区内农用地在批准改变用途前,应当按原用途使用,不得荒芜。
——生态环境安全控制区。基于保障生态安全的目的,需要对土地利用进行特殊管控的区域。绥化地区境内主要河流有松花江、嫩江、呼兰河,河流主要分松花江水系和呼兰河水系,主要该区包括河流及蓄滞洪区、重要水源地保护区、地质灾害危险区,区域面积3.45万公顷。
本区的土地用途管制规则为:
——区内土地以生态环境保护为主导用途;
——区内土地使用应符合经批准的相关规划;
——区内影响生态环境安全的土地,应在规划期间调整为适宜的用途;
——区内土地严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动,原有的各种生产、开发活动应逐步退出。
——自然与文化遗产保护区。全市自然保护区21 个,其中省级自然保护区6个;全市有各类文化遗址491处,其中省级文物保护单位10处。文化遗产主要分布于各县市的城镇用地中。自然保护区作为复区,各市均有县分布,自然与文化遗产保护区总面积5.30万公顷。通过划定自然与文化遗产保护区,可对全市范围内的自然与文化遗产进行有效保护。
本区的土地用途管制规则为:
——区内土地主要用于保护具有特殊价值的自然和文化遗产;
——区内土地使用应符合经批准的保护区规划;
——区内影响景观保护的土地,应在规划期间调整为适宜的用途;
——不得占用保护区核心区的土地进行新的生产建设活动,原有的各种生产、开发活动应逐步退出;
——严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的开发建设活动。

第二节  加强县级土地利用调控

根据绥化市市域发展战略和各县、市、区社会经济发展目标对土地的要求,综合考虑各县、市、区资源条件和潜力,确定所辖各市、县、区的主要调控指标,为各市、县、区经济社会可持续发展提供提地资源保障。
(一)北林区主要用地指标调控:2020年北林区耕地保有量保持在193877.7公顷,基本农田保持在165794.0公顷;园地达到341.0公顷;林地达到20939.0公顷;牧草地达到13195.0公顷;建设用地总量达到24734.4公顷,其中城乡建设用地为18495.8公顷,城镇工矿用地5814.2公顷;建设用地占用耕地1710公顷;补充耕地不低于1710公顷。

(二)安达市主要用地指标调控:2020年安达市耕地保有量保持在125636.8公顷,基本农田保持在105415.5公顷;园地达到470.0公顷;林地达到14972.1公顷;牧草地达到139044.0公顷;建设用地总量达到23387.3公顷,其中城乡建设用地为18211.2公顷,城镇工矿用地6337.6公顷;农村居民点整理219公顷;建设用地占用耕地801公顷;补充耕地不低于801公顷。

(三)肇东市主要用地指标调控:2020年肇东市耕地保有量保持在234698.0公顷,基本农田保持在200367.0公顷;园地达到220.0公顷;林地达到23641.0公顷;牧草地达到88796.0公顷;建设用地总量达到35735.1公顷,其中城乡建设用地为27472.8公顷,城镇工矿用地7881.2公顷;农村居民点整理255公顷;建设用地占用耕地1098公顷;耕地补充不低于1098公顷。

(四)海伦市主要用地指标调控:2020年海伦市耕地保有量保持在294000.5公顷,基本农田保持在252623.6公顷;园地达到357.0公顷;林地达到66962.0公顷;牧草地达到2676.0公顷;建设用地总量达到32969.2公顷,其中城乡建设用地为22062.3公顷,城镇工矿用地3138.0公顷;农村居民点整理182公顷;建设用地占用耕地832公顷;补充耕地不低于832公顷。

(五)望奎县主要用地指标调控:2020年望奎县耕地保有量保持在156274.7公顷,基本农田保持在134030.0公顷;园地达到1099.0公顷;林地达到27738.0公顷;牧草地达到1995.0公顷;建设用地总量达到14906.3公顷,其中城乡建设用地为13188.8公顷,城镇工矿用地2064.6公顷;农村居民点整理209公顷;建设用地占用耕地205公顷;补充耕地不低于109公顷。

(六)兰西县主要用地指标调控:2020年兰西县耕地保有量保持在173197.6公顷,基本农田保持在149360.0公顷;园地达到354.0公顷;林地达到15046.0公顷;牧草地达到19749.0公顷;建设用地总量达到18279.9公顷,其中城乡建设用地为14625.5公顷,城镇工矿用地2402.7公顷;农村居民点整理128公顷;建设用地占用耕地235公顷;耕地补充不低于235公顷。

(七)青冈县主要用地指标调控:2020年青冈县耕地保有量保持在161116.6公顷,基本农田保持在143458.0公顷;园地达到670.0公顷;林地达到28572.0公顷;牧草地达到43023.0公顷;建设用地总量达到16177.9公顷,其中城乡建设用地为14438.2公顷,城镇工矿用地2418.9公顷;农村居民点整理134公顷;建设用地占用耕地205公顷;耕地补充不低于205公顷。

(八)庆安县主要用地指标调控:2020年庆安县耕地保有量保持在147514.1公顷,基本农田保持在130244.4公顷;园地达到230.0公顷;林地达到300047.7公顷;牧草地达到3082.0公顷;建设用地总量达到13866.7公顷,其中城乡建设用地为11168.9公顷,城镇工矿用地2126.7公顷;农村居民点整理102公顷;建设用地占用耕地445公顷;耕地补充不低于445公顷。

(九)明水县主要用地指标调控:2020年明水县耕地保有量保持在126213.1公顷,基本农田保持在116135.0公顷;园地达到4879.0公顷;林地达到26660.0公顷;牧草地达到41840.0公顷;建设用地总量达到13325.5公顷,其中城乡建设用地为12050.3公顷,城镇工矿用地1629.2公顷;农村居民点整理93公顷;建设用地占用耕地205公顷;补充耕地不低于205公顷。

(十)绥棱县主要用地指标调控:2020年绥棱县耕地保有量保持在109970.8公顷,基本农田保持在87972.5公顷;园地达到280.0公顷;林地达到252822.2公顷;牧草地达到6400.0公顷;建设用地总量达到12239.9公顷,其中城乡建设用地为9085.2公顷,城镇工矿用地1951.8公顷,交通、水利及其他建设用地为3154.7公顷;农村居民点整理118公顷;建设用地占用耕地463公顷;补充耕地不低于463公顷。

二、加强县(市)土地利用宏观调控
——将土地利用目标纳入国民经济发展规划,严格执行。本规划确定的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设用地占用耕地和补充耕地等规划指标属于约束性指标,要将其纳入国民经济发展规划,各县(市)必须严格执行,不得突破。
——认真落实市级规划确定的土地利用原则、目标和任务。各县(市)在编制当地县级土地利用总体规划时,必须认真落实市级规划确定的原则、目标和任务等,进行用地结构调整和空间布局,统筹城乡土地利用安排,做好县级规划与市级规划的协调衔接。

第七章  建设用地空间管制

为加强对规划期内城乡建设用地的管制,在全市土地利用功能分区的基础上,划定允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区,并明确各区的空间管制规则。

第一节  允许建设区

规划安排全市允许建设区总面积160744.8公顷,允许建设区管制规则如下:
——区内新增城镇工矿建设用地必须符合规划用地安排,并取得规划用地指标和年度用地计划指标,注重统筹增量与存量用地,促进土地节约集约利用。
——规划实施过程中,在允许建设区面积不改变的前提下,其空间布局可依程序进行调整,但不得突破建设用地扩展边界。
——允许建设区边界(规模边界)的调整,须报规划原审批机构国土资源管理部门审查批准。

第二节  有条件建设区

规划安排全市有条件建设区总面积7251.9公顷。有条件建设区管制规则如下:
——区内土地符合规定的,可依程序办理建设用地审批手续,同时核减允许建设区用地规模。
——规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整,如需调整,必须按规划修改法定程序办理。

第三节  限制建设区
全市安排限制建设区总面积3293968.5公顷。限制建设区管制规则如下:
——区内土地主导用途为农业生产用地,是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。
——区内禁止城镇工矿建设,控制交通、水利等线性基础设施和独立建设项目用地。

第四节  禁止建设区

主要是全市的主要的河流、滩涂、水源保护地以及自然保护区核心区等用地,在全市各地均有分布,全市安排禁止建设区总面积34552.0公顷。禁止建设区管制规则如下:
——区内土地的主导用途为生态与环境保护空间,严格禁止与主导功能不相符的各类建设。
——除法律法规另有规定外,规划期内禁止建设用地边界不得调整。

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第八章  中心城区土地利用控制

第一节  中心城区规划控制范围

绥化市市中心城区规划控制范围包括中心城区扩展边界外2000米范围涉及的乡(镇),具体包括宝山镇、东富乡、新华乡、东兴办事处、北林办事处等乡镇及办事处,规划控制范围内土地总面积55081.4公顷。其中农用地43934.0公顷;建设用地9560.6公顷,其中城市用地2664.4公顷;其他土地1586.8公顷。北林区是绥化市政府所在地,是全市的政治、经济、文化中心和交通枢纽。

第二节  中心城区土地利用调控目标

绥化市北林区是哈尔滨南联北开大通道上的重要节点,哈尔滨到黑河的公路、铁路均由此通过,应充分利用有利的交通区位条件,促进市域的经济和基础设施建设,加强与哈尔滨市的经济联系,充分利用哈尔滨市的科技、资金和人才优势,建设具有自身特色的经济产业和社会体系,促进区域经济可持续发展。
规划期内将绥化市建设成为哈尔滨都市经济圈副中心城市和黑龙江省中部重要区域中心城市,全国闻名的优质安全农产品生产加工基地,优质农牧良种繁育生产推广基地,滨北最大的商贸物流集散基地,强化市中心城区在黑龙江省北部经济区中的核心作用。规划期内新增建设用地2105.2公顷,2010年市中心城区建设用地规模达到10197.7公顷,城市用地规模达到3347.0公顷;2020年市中心城区建设用地规模达到11665.8公顷,城市用地规模达到4999.7公顷。

第三节 中心城区用地主要拓展方向

按照“改造旧区、开发新区”的总体发展战略,做大做强中心城区,构筑城市产业支撑体系,增强中心城区的辐射带动作用。中心城区总体按照向南、向西进行用地空间拓展。向南拓展主要为建设工业园区、向西拓展主要为扩建原有城区。

第四节 中心城区内部用地结构优化引导

在城市用地总规模控制下,优先安排城市交通、供排水、电力、通讯、污水和垃圾处理等城市基础设施用地,重点保障教育、卫生、文化、体育、城市绿化等社会事业和公共服务设施用地,统筹安排居住、办公、商贸、工业、仓储物流等用地,优化城市用地结构和布局,促进各城市组团的分工协作和优势互补,提高市中心城区土地利用的整体效益。严格保护区内自然水系、公园、绿地和植被,加强城市内基础设施的综合整治,稳定并逐步扩大城市绿色空间范围,促进城市人居环境的持续改善和城市可持续发展。

第五节  中心城区建设用地空间管制

为强化对中心城建设用地的管理,对中心城区按建设用地的布局,划定了允许建设区、有条件建设区和限制建设区,并制定了相应的空间管制规则。

一、中心城区允许建设区
本着节约集约用地,尽量不占少占耕地,尤其是优质耕地,优化城市用地布局和保护生态环境的原则,对中心城区新增城市用地进行安排,并将这部分用地划为允许建设区,期内安排中心城区控制范围内允许建设区为7956.6公顷。
中心城区允许建设区管制规则:对建成区的土地利用要以内涵挖潜为主,充分利用现有建设用地和空闲地,合理安排产业布局,提高建设用地集约利用水平;优化城区用地结构,加大城区旧城改造力度,改善人居环境,提高城区用地的综合效益。新增建设用地区域内要注重生态环境建设,区内农用地在批准改变用途前,应当按原用途使用。

二、中心城区有条件建设区
为了适应规划期内选址不确定及不可预见用地项目的落地建设,增加规划指标在空间布局安排上的灵活性,在充分考虑城市空间拓展模式和发展趋势及方向,并避让优质耕地和生态环境用地的前提下,规划安排了中心城区有条件建设用地区。规划确定的中心城区有条件建设区面积2254.4公顷。
中心城区有条件建设区管制规则:在不突破规划建设用地规模指标的前提下,区内土地可用于规划建设用地区的布局调整,特定条件下还可作为城乡建设用地增减挂钩的建新用地。在建设未进行之前,区内耕地按一般农田进行用途管制。

三、中心城区限制建设区
为了严格保护耕地、林地等农用地,进一步实施用途管制制度,规划在允许建设区、有条件建设区之外的其他区域划定了中心城限制建设区,期内划定限制建设区面积44870.7公顷。中心城区划定的限制建设区内除安排交通、水利、能源等基础设施用地外,不准安排新增城市建设用地。
中心城区限制建设区管制规则:区内土地主导用途为农业生产,是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域;区内禁止城、镇、村建设,严格控制线性基础设施和独立建设项目用地。

第六节  中心城区乡级土地利用调控

一、落实耕地保护责任
在充分考虑城市发展空间的基础上,根据市级规划确定的耕地保有量,合理布局耕地和基本农田,落实耕地保护责任。2020年,中心城区耕地保有量不低于34382.4公顷,基本农田保护面积21768.5公顷。

二、履行补充耕地义务
按照集约节约用地原则,推进农村居民点整理,加强废弃地复垦,进行其他土地开发,开展农用地整理,增加有效耕地面积,履行补充耕地义务。至2020年全市通过土地整理复垦补充耕地270.0公顷。

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第九章    土地整治工程和重点项目


第一节  土地整治工程


规划期内围绕市委、市政府提出的全面建设小康社会发展要求,城市建设战略布局和振兴老工业基地规划、生态市建设规划等,认真落实规划期内全市土地利用重大工程,做好重点土地整治工程安排。

一、耕地保护和基本农田建设工程
按照绥化市农业发展规划,以绿色食品基地建设为依托,大力发展现代农业,繁荣农村经济,增加农民收入,全力推进耕地和基本农田保护和建设,到2020年全市耕地保有量控制在172.25万公顷以上,基本农田保护面积148.57万公顷以上。加大耕地保护力度,严格限制各项非农业建设占用耕地,经批准占用耕地的,实行占补平衡,保持耕地面积稳定,质量提高。全市共划定5处基本农田集中区,对基本农田集中区要严格保护,增加投入,搞好以基本农田为主的土地整理,实行田水路林综合治理,改善农业生产条件和生态环境,建成高产稳产基本农田。加大基本农田土地整理力度,实现基本农田建设标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化、建立长效基本农田保护和管理机制。

二、土地整理复垦工程
全市土地整理以基本农田为主,实行分区划片综合治理,因地制宜建立不同的土地整理模式,提高耕地质量,增加有效耕地面积。规划期间全市通过土地整理复垦工程的实施,共计补充耕地6200.0公顷,保证非农建设用地占用耕地的占补平衡。

三、城乡建设用地增减挂钩试点
依据省级总体规划下达的有关指标,在充分考虑全市农村居民点用地规模及用地布局的基础上,规划期间针对市域内那些人口少、规模小、人均用地大、基础设施配套差、交通区位不便农村居民点进行有计划整理,规划期间全市共计安排确定整理农村居民点1500.0公顷。
根据各市县区农村居民点的现状及经济发展的形式,充分考虑地方百姓的意愿以及农村居民点整治的具体环节要求,确定农村居民点整理范围及规模。全市农村居民点整理主要集中在肇东、安达、海伦、绥化市,占整理总量的54.4%,其他县市也均有分布。

四、    生态建设工程
——生态防护林工程。生态防护林包括农田防护林、水土流失防治林、防风固沙林、护堤护路林、经济林及城乡居民点绿化林。农田防护林主要是结合“三北”防护林建设,实现保护农田规模70万余公顷,保护区域占现有耕地面积40%的建设目标。水土保持以沟头防护林为主,结合以小流域为单元的水土流失治理,改善水土流失的生态环境。护堤护路林主要是结合现有的松花江堤防、呼兰河、诺敏河、克音河、通肯河等堤防以及哈伊、绥北、绥安、绥肇等省、县、乡村公路进行堤路绿化,搞好沿河绿化和绿色通道建设。
——草原“三化治理”。安达、肇东、兰西、青冈、明水等县(市)牧草地沙化、盐碱化、草质退化比较严重,“三化”草场已占现有草场的60%以上,造成产草量减少,草质变坏,严重影响畜牧业生产的发展,并对区域生态环境造成很大影响。应严格执行松嫩平原禁牧和草畜平衡政策,禁止毁草开垦耕地,采取措施人工补播、种草、浅翻轮耙,种植星星草改碱等生物和工程措施进行草场质地改良,提高现有草原生产能力和区域生态功能。全市到2020年安排建立人工草场5.6万公顷,浅轮耙草场4.8万公顷,建立围栏封育草场10万公顷,进行改草面积3.2万公顷,“三化”治理的草场面积达到23.6万公顷,占全市现有草原面积的62.7%。
——水土流失治理工程。绥化市水土流失区域主要分布在北部的海伦、绥棱、庆安县(市)和北林区。采取的主要工程措施有修筑梯田4.22万公顷,建地埂植物带8.81万公顷,改垅2.6万公顷,营造水土保持林13.43万公顷,治理大、小侵蚀沟900条。到2020年全市新增水土流失治理面积29.06万公顷,可增产粮食2.48亿公斤,农业增收10.2亿元。
——自然保护区工程。为改善生态环境,保持生物多样性,到2020年全市新建21处自然保护区,用地规模为5.3万公顷。主要包括:海伦市转山子森林自然保护区、绥棱县半截河森林自然保护区、望奎县南山头自然保护区、肇东市宋站草原自然保护区、明水县西部草原保护区、望奎县西洼荒自然保护区、安达市东湖湿地自然保护区。通过建立自然保护区,可对一些具有重要生态功能的森林、草原、湿地等进行有效保护,维护生物多样性,改善生态环境。

第二节  重点建设项目安排

重点项目是指列入国家和省重点建设计划的交通、水利、能源、环保等基础设施建设项目,重点项目具有规模大、用地多的特点。做好重点项目的用地安排,对促进全市社会经济发展将起到至关重要的作用,因此,对重点工程用地必须要优先安排,重点保障。

一、交通运输用地
规划期内修建绥北、绥伊、城际铁路、大广高速、绥安高速等交通设施建设项目。参照交通部门建设规划,全市规划期间交通重点建设项目32个。

二、水利设施用地
规划期内修建阁山水库、尼尔基水库引水工程水利设施项目。为了进一步提高和完善现有水利设施体系,参照水利部门建设规划,全市规划期间水利重点建设项目38个。

三、能源建设项目用地
规划期间全市能源重点建设项目8个。

四、电力建设项目用地
规划期间全市电力重点建设建设项目251个。

五、环保建设项目用地
规划期间全市环保重点建设建设项目10个。

六、其它建设项目用地
规划期间全市其他重点建设建设项目56个。

七、重点建设项目用地安排
全市重点建设项目共计392个。根据本次规划下达指标全市交通、水利及其他建设用地指标4736.5公顷。

第十章  规划实施保障的重点措施

《规划》经省政府批准后,具有法定效力,绥化市人民政府和有关部门要按照《规划》要求认真组织落实规划的实施保障措施,保证规划目标和任务的顺利完成。

第一节  依据规划编制各类规划、计划

《规划》批准后要纳入绥化市国民经济和社会发展规划,作为全市土地利用调控和用地计划管理的依据,强化规划管理和年度计划调控。全市每年要依据规划确定当年土地利用目标和用地结构调整指标,在省下达的年度计划指标控制下,编制并下达全市土地利用年度计划。绥化市人民政府还应将土地利用年度计划执行情况列为全市国民经济和社会发展计划执行情况的重要内容,向同级人民代表大会报告。各市(县、区)编制的县级土地利用总体规划,要服从本规划确定的土地利用目标、任务和各项用地安排,切实保证《规划》落实到位。土地开发整理、基本农田保护、生态建设等土地利用专项规划,必须以本规划为依据。各部门和行业编制的专项用地规划必须做好与本规划的衔接,必须服从本规划确定的各项用地规模与布局。

第二节  健全规划实施法规体系建设

以完善、健全的地方配套法规体系建设,提高土地利用总体规划的法律地位,增强土地规划实施管理执法力度。根据国家和省颁布的有关土地利用管理的法律、法规和政策,由绥化市人民政府制定规划实施管理办法,通过法律、行政和经济手段,多渠道规范规划实施管理行为。逐步完善规划实施评估和调整审核机制,建立一套符合绥化市实际情况的规划实施评估体系,及时掌控规划实施进展,严格审核规划的调整和修改,避免频繁调整,规划调整和修改必须按法定程序报原审批机关批准。进一步健全规划实施公众参与机制,依据公正、公平、公开和便民的原则,完善土地利用规划实施管理决策听证制度。建立规划实施监督检查机制,加强规划实施情况监督检查,对违反规划的行为及时查处,捍卫规划法定效力。

第三节  夯实规划实施监管工作基础

按照国家和省的有关规定,加大绥化市各级土地管理部门的土地利用总体规划实施监管和执法巡查力度,充分利用地理信息系统(GIS)、遥感系统(RS)、全球定位系统(GPS)等现代科技手段,建立起符合绥化实际的规划实施评价监管地理信息系统,实现快速反应、及时处理,加强规划实施过程中的土地调查统计和监测评价,对《规划》确定的用地指标进行跟踪监测。建立和完善土地管理审批、供应、使用、补充耕地各环节的统一信息平台,提高规划实施管理力度。加快规划信息资源的开发利用,提高基础性和公益性信息社会服务水平。建立规划公告制度,《规划》经批准后,绥化市人民政府应依据有关规定及时向社会公众进行公告,并广泛宣传,接受社会对规划实施的监督。

第四节  严格执行土地用途管制制度

对《规划》确定的各项用地安排,严格实行土地用途管制制度,使用土地的单位和个人必须按照《规划》确定的用途使用土地,严格禁止擅自将农用地转为建设用地。要加强用地审批管理,各项新增建设用地要按照法律规定的程序和权限报批,对划入基本农田集中区的耕地要落实各项管理责任制,占用基本农田必须报国务院批准。要严格按照国家产业政策,按规划确定的土地用途和年度土地利用计划供应土地,凡不符合土地利用总体规划,未纳入年度用地计划的不得批准新增建设用地。严格执行国家各类用地定额标准和供地政策,按照节约集约用地原则,严格按定额审核建设项目用地,对不符合国家产业政策的建设项目坚决不予供地。要按照耕地占补平衡原则,以保护生态环境为前提,搞好土地整理复垦开发,增加有效耕地面积。农业内部用地结构调整要充分利用非耕地,严格控制占用耕地。退耕还林要严格执行国家政策,除依据国家退耕还林相关政策已列入国家退耕还林计划的,规划期内不再安排退耕还林。各地要严格按照土地利用总体规划划定的范围,加强对自然保护区用地的管理。

第五节  严明规划实施管理责任和监督检查制度

建立土地管理目标领导责任制,把绥化市各级政府落实规划确定的目标、任务情况,做为考核各级领导政绩的一项指标,由绥化市人民政府和各市(县、区)政府签订目标考核责任状,根据规划实施落实情况相应予以奖惩。进一步加强各级人大对规划实施的监督捡查力度,及时查处违反规划的用地行为,严肃处理。同时要广泛开展规划实施宣传教育工作,提高各级领导对规划的认知水平和重视程度。鼓励公众积极主动的参与规划实施,发挥社会舆论对规划实施的监督作用,推进规划实施民主决策建设进程。

第六节  充分发挥规划实施经济手段的引导效用

运用经济手段加大规划实施保障力度,从严控制城乡建设用地总规模,加快完善市场竞争、价格调控和土地占用的成本约束机制。搞好以基本农田为主的土地整理,开展田水路林综合治理,建设高标准农田,让广大农民受益,提高农民保障规划实施的积极性。新增建设用地有偿使用费全部用于基本农田保护、土地整理等支出,保障耕地面积和质量的稳定。对利用存量土地安排建设用地的,要按国家规定减免有关税费,促进土地集约高效利用。规划实施中要实行有利于保护耕地、合理利用土地、控制建设用地规模的税费政策,通过经济杠杆作用,逐步形成节约集约用地的长效机制。

附表

附表1    绥化市土地利用现状统计表   单位:公顷


附表2 《黑龙江省土地利用总体规划纲要》下达绥化市土地利用主要控制指标   单位:万公顷

注:新增建设用地总量中含农村居民点整理0.15万公顷。


附表3 绥化市土地利用结构调整规划表 单位:公顷

附表4  绥化市各县(区)耕地保有量、基本农田保护面积指标表    单位:公顷


附表5 绥化市土地利用总体规划(2006-2020年)园地指标控制表    单位:公顷


附表6  绥化市土地利用总体规划(2006-2020年)林地指标控制表     单位:公顷


附表7   绥化市土地利用总体规划(2006-2020年)牧草地指标控制表       单位:公顷


附表8  绥化市建设用地指标控制表  单位:公顷


附表9   绥化市新增建设用地占用耕地、补充耕地及居民点整理指标控制表(2006-2020年)  单位:公顷

注:新增建设用地增量中含农村居民点整理指标。

附表10   绥化市新增建设占用耕地及补充耕地表  单位:公顷


附表11绥化市重点项目统计表  单位:公顷
































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